Dr. Mohamed S. Helal, professeur adjoint de droit (Moritz Collège of Law and Affilmied Faculty), Centre Mershon des Etudes sur la Sécurité Internationale (Université Ohio), actuellement conseiller juridique auprès du Ministère égyptien des Affaires Etrangères, nous explique la démarche unilatérale de l’Ethiopie au détriment des principes communautaires et des droits internationaux.
Depuis près d’une décennie, l’Egypte, l’Ethiopie et le Soudan ont engagé des négociations sur le Grand Barrage de la Renaissance Éthiopienne (GBRE). Le but principal de ces négociations était de conclure un traité régissant, à la fois le remplissage du réservoir et le fonctionnement dudit barrage, Bien que j’ai négocié plusieurs traités en tant qu’avocat du gouvernement et étudié beaucoup plus en tant qu’universitaire, es négociation sur G BRE ont été particulièrement éducatives et enrichissantes. Jamais pendant ma longue carrière je n’avais été témoin d’un processus où les aspects techniques et scientifiques étaient aussi complexes, voir où les enjeux politiques étaient plus importants, et où la main lourde de l’histoire était aussi dominatrice.
Dans ce bilan en trois parties, je partagerai MES réflexions sur ces négociations. La 1ère partie donne un aperçu sur une décennie complète des négociations sur le GBRE. La deuxième partie se concentre sur les demi-rondes de négociations auxquels ont participé .les États-Unis et la Banque mondiale, et qui ont abouti à l’élaboration, grâce à la facilitation américaine et avec l’apport technique de la Banque mondiale, d’un accord final sur le GBRE, qui a été paraphé par l’Egypte, mais que l’Ethiopie a rejeté. Enfin, la partie III examine le cadre juridique régissant ces pourparlers, en mettant particulièrement 1’accent sur 1’accord de 2015 de la Déclaration des Principes. II est sans dire que rien de ce qui est esquissé dans ce bilan ne devrait être attribue au gouvernement égyptien : ce sont mes réflexions personnelles.
Avant de retracer le chemin des négociations du Grand Barrage de la Renaissance Ethiopienne, un commentaire Introductif s’impose:
Alors que je réfléchis à ce qui était vraiment des négociations Labyrinthiques sur le GBRE, je me retrouve avec la sensation déchirante que ce qui se déroule devant nous est une « tragédie de déception » (1’expression est à Woodrow Wilson, pas la mienne). Si ces pourparlers étaient guides par la science et le droit, nous serions parvenus à un accord il y a des années. En effet, la voie vers une solution gagnant-gagnant est claire.
GBRE est un projet hydroélectrique conçu pour contribuer aux plans de développement et de réduction de la pauvreté en Ethiopie. L’Egypte, d’autre part, est une nation appauvrie en eau de 100 millions d’âmes, et qui est entièrement dépendante du Nil. Si les négociations visaient -exclusivement à accompagner le GBRE pour permettre à 1’Ethiopie de produire rapidement et durablement de l’hydroélectricité sans nuire aux riverains en aval, alors un accord serait possible. En fait comme je 1’explique dans la deuxième partie, un accord juste et équilibré, négocié par des acteurs impartiaux, est déjà sur la table.
Pourtant, la tragédie est que les négociations ne sont, principalement, motivées ni par la science ni par le droit. D’autant, les troubles politiques ont entravé les négociations, étant donné, que les trois pays ont passé par des formes de changement de régime an cours des dix dernières années ; de même que les considérations de politique intérieures et les campagnes électorales- en particulier en Ethiopie qui a rendez-vous avec les élections cette année, ont rendu toute solution ou compromis plus difficiles. Aussi, un sentiment (entièrement imaginé) d’injustice historique et un autre (tout aussi illusoire) de droit, des perceptions et des fausses perceptions populaires, la mythologie culturelle et même le folklore, tous ces facteurs ont dû transformer les négociations en un jeu à somme nulle.
De plus, bien que les pourparlers aient porté sur le GBR.E, il est devenu évident que, pour l’Ethiopie, ce barrage n’était pas seulement un barrage hydroélectrique, mais aussi un instrument pour établir et codifier un droit illégal lui permettant d’exploiter les richesses du Nil bleu et de construire des projets en amont.
Je ne suis pas idéaliste. Au début des négociations, tout le monde s’est rendu compte que ces facteurs pousseraient et tireraient les parties, et influenceraient leurs positions.
Cependant, j’avais espéré que, de la part de l’Ethiopie en particulier, il y aurait une plus grande volonté politique de parvenir à un accord et une plus grande disposition à adopter une attitude coopérative. Au contraire, nous n’avons réalisé en Egypte que de l’unilatéralisme implacable. La construction du barrage a commencé sans informer ni consulter les riverains en aval. Les évaluations d’impact environnemental et les études socio-économiques requises par le Droit international pour déterminer les effets transfrontaliers du barrage n’ont pas été entreprises : aucune mesure n’est en place pour atténuer les effets négatifs du barrage, de même qu’il n’y a aucune garantie que le barrage est structurellement sûr. Et maintenant, le remplissage du réservoir du GBRE devrait commencer dans 100 jours en l’absence de règles convenues sur le remplissage et te fonctionnement du barrage.
Or, nous sommes si proches, mais encore très loin. Bien qu’un accord est déjà prêt et à portée de main, la volonté politique do saisir cette opportunité fait défaut. Néanmoins, je garde l’espoir qu’une percée sera encore possible. Avant d’envisager sa voie à suivre, revenons d’abord brièvement sur les dix dernières années de négociations sur le GBRE.
Construire un barrage dans noir
Le GBRE était un secret bien gardé. A part les quelques fuites occasionnelles dans les médias locaux, les Etats en aval n’avaient pratiquement aucune connaissance des plans de l’Ethiopie pour construire le GBRE, ni des dimensions et spécifications de sa conception.
Bien qu’il ait été entendu que l’Ethiopie envisageait depuis plusieurs décennies, de construire une centrale hydroélectrique quelque part dans le voisinage général du GBRE, il est rapidement devenu évident, une fois que plus d’informations seraient disponibles, que ce barrage allait être exponentiellement plus grand que tout ce qui était précédemment conçu. En 1964, le Bureau américain de Réclamation a proposé de construire un barrage dans cette région, pouvant stocker entre 11 et 16 milliards m3 d’eau. De même, en 2007, le Bureau régional technique de l’Est du Nil (ENTRO) qui fait partie de l’Initiative du bassin du Nil a publié un rapport sur la faisabilité de la construction de ce que l’Ethiopie a appelé le «projet hydroélectrique frontalier», qui a été conçu pour contenir un peu plus de 14 Milliards m3d’eau.
Le GBRE, cependant, est une entreprise beaucoup plus grandiose : avec une capacité maximale de stockage d’eau de 74 Milliards m3, et une capacité de production d’électricité de 6450MW, celui-ci deviendra le plus grand barrage hydroélectrique d’Afrique. Pour plus d’éclaircissement, il est à noter que le GBRE, en termes de production hydroélectrique, est plus de deux fois plus grand que les deux grands barrages les plus emblématiques des États-Unis, qui sont le barrage « Hoover et le barrage « Robert Moses » aux Chutes du Niagara.
Sa capacité de stockage d’eau est tout aussi impressionnante. Avec sa capacité maximale de 74 milliards m3, le GBRE stockera 150% du débit annuel moyen du Nil bleu, qui est de 49 milliards m3, et son réservoir sera plus grand que le lac Mcad, le plus grand lac artificiel des États-Unis,
La sonnette d’alarme : le rapport du Groupe International d’Experts (IPOE de l’acronyme anglais)
En réponse aux préoccupations exprimées par les pays riverains en aval, selon lesquelles ils avaient été laissés dans l’ignorance du GBRE, l’Ethiopie a accepté de créer un groupe d’experts composé de dix experts (deux de chacun des trois pays et quatre experts impartiaux). Le mandat de l’IPOE était «d’examiner les documents de conception du GBRE, de fournir un partage transparent des informations et de solliciter la compréhension des avantages et des coûts générés par les trois pays, ainsi que les impacts éventuels dudit barrage sur les deux pays en aval». Après une année entière, au cours de laquelle il s’est réuni six fois et a effectué quatre visites sur place du GBRE, l’IPOE a publié son rapport le 31 mai 2013. Les résultats documentés dans ce rapport étaient profondément troublants.
Au départ, l’IPOE a décrit 1’«Etude Hydrologique et de Simulation du Réservoir» qui a été entreprise pour évaluer les impacts en aval du GBRE- comme étant «très basique, n’atteignant pas encore à le niveau de détail» de sophistication et de fiabilité qui conviendrait à un développement de tel ampleur et importance et avec un tel impact régional.
Le rapport a également souligné que les règles de fonctionnement ne sont pas données pour les barrages/ installations hydroélectriques existants, seulement très peu de détails sur le fonctionnement prévu» du GBRE ont été fournis. Par conséquent, l’IPOE a recommandé d’entreprendre «une évaluation plus complète des impacts en aval du GBRE, sur la base d’un modèle sophistiqué de simulation des ressources en eau /du système hydrologique».
De même, l’évaluation des impacts environnementaux et transfrontaliers a été jugée «trop générale pour fournir une base efficace pour une évaluation quantitative des impacts».
En effet l’IPOE s’est dit préoccupé par le fait que «le problème le plus important de la qualité de l’eau, relatif au manque de; de la dégradation de te végétation, et du sol inondés, n’est pas traité de manière adéquate». II a également noté que «l’impact négatif potentiel sur la récession de l’agriculture et de la forêt riveraine, ainsi que l’impact sur la reconstitution saisonnière des eaux souterraines le long du Nil bleu et du Nil principal ne sont pas pris en compte». En outre, l’IPOE a constaté qu’une évaluation économique du projet du Grand Barrage de la Renaissance Ethiopienne, dans une perspective régionale tenant compte des avantages et des coûts du projet dans les pays en aval »n’a pas été entrepris. Par conséquent, l’IPOE a recommandé «qu’une évaluation de l’impact transfrontalier soit entreprise pour les zones influencées en aval, que ce soit au Soudan ou en Egypte».
Le fait que l’IPOE ait trouvé de graves lacunes dans les spécifications de conception du GBRE a également été troublant, suscitant des doutes quant à la sécurité et la stabilité du corps du barrage. L’IPOE a noté que «des mesures de stabilisation structurelle peuvent être nécessaires nu niveau des fondements pour atteindre la sécurité antidérapante requise.». Cette recommandation reflétait le fait que l’IPOE avait constaté que « les paramètres de résistance au cisaillement utilisés dans l’analyse étaient très optimistes », et appelait à « une réserve accrue » dans « la résistance au cisaillement de conception » pour assurer la stabilité structurelle dis barrage, compte tenu de l’ampleur et de l’importance du projet.
Chasse aux illusions ; Mise en œuvre des études Recommandées par l’IPOE
Au cours des cinq années qui suivent la publication du rapport du Groupe International d’Experts, les trois pays se sont engagés dans des négociations interminables, et, le plus souvent, byzantines, sur l’achèvement des études ‘recommandées. Pendant ce temps, des dizaines de réunions ont eu lieu à tous les niveaux des relations inter-gouvernementales et sous toutes les formes connues. Aussi, plusieurs sommets des chefs d’Etats et de
Gouvernements ont eu lieu, et d’innombrables réunions trilatérales ont été convoquées entre les ministres des affaires étrangères ou les ministres des ressources en eau. Des pourparlers à six, comprenant les ministres des affaires étrangères et les ministres de l’eau, ont également eu lieu.
II y a eu, également, deux séries de pourparlers à neuf, au cours desquels .les directeurs des agences des Renseignements on( rejoint les ministres des Affaires étrangères et les ministres des ressources en eau, À ce égard, des discussions continues au niveau des experts se sont déroulées au sein du Comité national tripartite qui supervisait les études recommandées par l’IPOE, et un consultant international (la société française BRL ingénierie) a été engagé pour mener ces études. Un traité, l’Accord de la Déclaration des Principes a morne été conclu en 2015 pour guider ce processus. Et comme je l’explique en détail dans la troisième partie de ce bilan, l’accord pré-mentionné stipulait que les études recommandées par le Groupe international d’Experts doivent être prises en considération pour convenir des règles régissant le remplissage et le fonctionnement du GBRE, et que l’ensemble du processus devrait être achevé dans un délai de quinze mois.
Malheureusement, ces efforts déployés par des chefs d’Etats, des premiers ministres, des ministres, des hydrologues, des ingénieurs et d’un consultant français, sont restés vains. Derrière la querelle procédurale et les désaccords clé fond qui ont torpillé les efforts visant à mener les études de l’IPOE à bien, il y avait un seul fil conducteur très important. Il s’agit on «scénario de fond», qui est le cas de référence par rapport auquel l’impact du barrage serait mesuré. Tout au long de ce processus, l’Ethiopie a refusé de mentionner les usages actuels de l’eau en aval dans le cadre ou scénario de référence. Puisque je n’ai pas le droit de parler au nom de mes collègues éthiopiens, je présume que, pour l’Ethiopie, la préoccupation était que l’adoption d’un scénario de référence incluant les usages actuels consiste à reconnaître les précédents accords de partage de l’eau, auxquels l’Ethiopie n’est pas partie. Le problème avec cette position est quadruple :
Politiquement, cela était totalement désagréable : l’Ethiopie cherchait à faire table rase des précédents hydrologiques en réinitialisant la réalité et en abolissant les usages actuels en aval.
Scientifiquement, c’était simplement absurde : l’Ethiopie proposait essentiellement de mesurer l’impact du GBRE sans bâton de » mesure. Or, comment déterminer les impacts hydrologiques et environnementaux dudit barrage sans tenir compte des variables telles que le débit naturel du Nil Bleu et les vulnérabilités de l’écosystème riverain, l’état des aquifères souterrains reliés au Nil, etc.
De plus, les impacts socio-économiques ne peuvent être calculés sans tenir compte des prélèvements et des usages en aval, des projets et des travaux hydrauliques en cours, des ratios de dépendance en eau, des densités de la population et des projections démographiques, ainsi que clés niveaux de production hydroélectrique, etc.
En fait, jamais, au cours des dix années de négociations, l’Egypte n’a évoqué les précédents accords de partage de l’eau, ni cherché à obtenir de l’Ethiopie une reconnaissance des traités desquels elle ne fait pas partie. L’Egypte a toujours « compris que ce serait un point de départ inconvenable pour l’Ethiopie. Au lieu de cela, comme le démontre la Déclaration des principes de 2015 dont je discute dans la troisième partie, l’Egypte a cherché à parvenir à un accord concernant uniquement le GBRE, tout en se basant sur les principes établis du droit international, sans affecter ni porter préjudice aux droits et aux obligations des riverains, existants ou futurs, des parties.
Juridiquement, les deux cardinaux du droit des usages des cours d’eau internationaux à des fins autres que la navigation, à savoir; le principe d’un usage équitable et raisonnable et l’obligation de ne pas causer de dommages significatifs, sont irréalisables sans un scénario de référence fondé sur les usages existants. Mais, la quantification de l’équité, la définition du caractère raisonnable et la prévention des dommages sont tout simplement impossibles sans tenir compte des usages existants. S’agissant de l’équilibrage subtil, nécessaire pour identifier les actions compensatoires des parties concernées, il ne peut être annulé que si le coût du préjudice subi par les usages actuels est identifié et comparé au gain potentiel des projets planifiés.(Je suis en train, ici, de discuter de la relation confuse entre le principe d’usage équitable et raisonnable, l’obligation de ne pas causer de dommage significatif, et la complexité de l’application de ces règles).
Le résultat final de tout ce qui précède est que les études recommandées par l’IPoE n’ont jamais été menées. La construction de l’un des plus grands barrages hydroélectriques au monde est presque terminée sans recenser l’ensemble de ses impacts potentiels. Non seulement cela constitue une violation du droit international par le propriétaire et l’exploitant du barrage, mais c’est également une violation de notre responsabilité collective quant à la protection et la préservation de l’espoir sacré, qu’est le Nil et son écosystème riverain au profil des générations futures.
Contribution des Hydrologues : le groupe national indépendant de recherche scientifique (GNIRS)
Alors que les tentatives d’élaboration des études recommandées par l’IPOE s’échouaient, le GNIRS a été créé mi-2018 pour formuler les modalités techniques de remplissage et de fonctionnement du GBRE. Il s’agissait d’un groupe de quinze hydrologues indépendants des trois pays qui ont tenu cinq réunions. Bien qu’en fin de compte le GNIRS n’ait pas rempli son mandat, il s’est avéré être le plus productif de tous les forums au cours desquels les négociations sur le GBRE ont eu lieu. Quatre principes : Adopter une approche adaptative et coopérative pour le remplissage et le fonctionnement du GBRE, laquelle assure une coordination étroite entre ledit barrage et le barrage d’Assouan en Egypte, et fournit des mécanismes permettant aux deux barrages de s’adapter aux conditions hydrologiques changeantes du Nil bleu, tout en partageant ensemble le fardeau de la confrontation aux futures périodes de sécheresse.
Deuxième principe : Laisser écouler une quantité minimale annuelle. Une fois que le niveau d’eau du GBRE atteindra un niveau qui lui permettra de produire de l’hydroélectricité, l’Ethiopie libérera une quantité minimale d’eau pour garantir que le réservoir du barrage d’Assouan reste à des niveaux durables.
Troisième principe : Identifier les «niveaux critiques» dans les réservoirs du GBRE et du barrage d’Assouan, qui désigne la limite minimale du niveau d’eau dans les réservoirs des deux barrages. L’eau en dessous du niveau critique est désignée comme une «réserve stratégique» utilisée pour atténuer les effets de sécheresse et des périodes de sécheresse prolongées.
Quatrième : établir un mécanisme de coordination conjoint.
Se fondant sur des principes, l’Egypte a présenté une proposition globale sur le remplissage et le fonctionnement du GBRE. Mais, puisque ce n’est pas le lieu propice pour étaler les détails de cette proposition (si vous en êtes intéressés, une vidéo est disponible), il suffit de dire que c’était une approche juste et équilibrée qui répondait aux objectifs de développement de l’Ethiopie, tout en protégeant l’Egypte contre les futures sécheresses. Malheureusement, l’Ethiopie a rejeté cette proposition égyptienne. En fait, une réunion ministérielle de deux jours- tout à fait inutile- s’est tenue au Caire du 15 au 16 septembre 2019, et qui n’a même pas adopté d’ordre du jour car l’Ethiopie a refusé de reconnaître que l’Egypte avait présenté une proposition. Deux semaines plus tard, une dernière réunion du GNIRS s’est tenue à Khartoum. Pendant cette réunion qui était parfois le théâtre d’échanges intenses entre les délégations, l’Ethiopie a présenté une nouvelle proposition qui, selon les hydrologues égyptiens, comportait de nombreux défauts techniques. Plus alarmant, cette proposition éthiopienne a révélé que l’Ethiopie n’était pas prête à convenir des règles opérationnelles pour le GERE. En revanche, il a été suggéré que les règles opérationnelles soient renégociées chaque année, ce qui a rendu la proposition intenable. En fin de compte, il a été constaté que le GNIRS était dans une impasse et qu’un nouveau processus était nécessaire pour réaliser une percée.
C’est à ce moment que l’Egypte a appelé les Etats-Unis et la Banque mondiale à participer aux négociations. Je raconte l’histoire de ces négociations dans la deuxième partie de ce bilan.
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